РОССИЯ-США

Соглашение, подписанное министрами иностранных дел СССР и США 1.06.1990 г. в Вашингтоне по вопросу разграничения морских пространств и шельфа в Беринговом море, но до сих пор не ратифицированное Россией, создает ситуацию международно-правового спора. Конгресс США ратифицировал его 16.09.1991 г.

Спорные между Россией и С. Ш. А. районы континентального шельфа

В настоящее время соглашение с США, хотя и не ратифицировано российским парламентом, соблюдается обеими сторонами. Вопрос о его пересмотре вряд ли будет вновь поднят. Никто всерьез не хочет возвращаться к проблеме, которая может стать, как говорят в МИДе, "раздражителем" отношений между двумя странами. Между тем, по сей день не ясно в чем суть соглашения, насколько оно действительно выгодно России, какие уроки надо сделать из всей этой истории.

Переговоры окончились крайне неблагоприятно. Вполне реальным было заключение принципиально более выгодного для нас соглашения. - Единственным членом советского руководства, с самого начала последовательно и резко выступавшим против соглашения на тех условиях, на которых в конце концов оно было заключено, был архитектор перестройки А.Н.Яковлев. Так что стороны в полемике вокруг морской границе в Беринговом море были не совсем такие, как представляется публике - не патриоты против Горбачева и Шеварднадзе, а А.Н. Яковлев против советской бюрократии.

Этап первый, 1980 - 1983 годы. В этот период переговоры носили технический характер, и не затрагивали того круга проблем, который возник впоследствии. Дело в том, что во второй половине 70-х годов как США, так и СССР ввели 200-мильные рыболовные зоны. В пределах этих зон сохранялись все основные свободы открытого моря, включая полную свободу торгового и военного мореплавания, однако право на разработку рыбных ресурсов (т.е. ловить рыбу самим и разрешать другим) принадлежало соответственно СССР и США. В ряде мест расстояние между побережьями СССР и США составляло менее 400 миль, так что возникла необходимость разграничить сферы юрисдикции между двумя странами. Международное право не давало, (не дает и сейчас) четкого ответа на то, какими критериями следует руководствоваться при разграничении морских пространств. Самый очевидный выход - провести линию разграничения на равном расстоянии от побережий соответствующих стран - зачастую не является самым справедливым. Дело в том, что при проведении равноудаленной линии непропорциональное преимущество получает, например, та сторона, у которой на некотором расстоянии от побережья есть небольшие острова. Не учитывает линия и традиционные мест рыболовства и т.д.

В 1969 году Международный суд ООН вынес прецедентное решение о разграничении морских пространств в Северном море, в котором он отказался от равноудаленных линий. Критерии, которыми пользовался суд, были названы им "принципом справедливости". Проблема в том, что ни в этом, ни в последующих делах Суд не сформулировал четких правил, которые могли бы применяться в каждом случае. Нередко переговоры между странами затягивались на годы и даже десятилетия. Очевидно, что в годы холодной войны как США, так и СССР стремились не отягощать свои отношения лишними проблемами. Поэтому советская сторона практически сразу же согласилась на американское предложение, сделанное в 70-е годы, разграничить рыболовные зоны между ними на основе линии российско-американской конвенции 1867 года. На переговорах 1980 - 1983 года как раз и решался вопрос, где же именно проходит эта линия. Конвенция 1867 года - это тот договор, которым была оформлена продажа Аляски. Откуда вообще там взялась какая-то линия? Дело в том, что по договору к США переходила не только материковая часть Аляски, но и острова, находящиеся у побережья. Чтобы не описывать в договоре каждый из множества островов, и была придумана эта линия: к востоку от нее все земли, включая острова, переходили к США, к западу - оставались у России. Такая договорная техника достаточно обычна в международном праве. Именно так описывались, например, территории в испано-американском договоре об уступке Филиппин, а также в договоре 1920 года о Шпицбергене. Однако то, что было хорошо для разграничения земель, не совсем подходило для разграничения воды. Проблема в том, что в зависимости от того, на какой карте проводить данную линию, те или иные акватории отходили либо к США, либо к СССР. Представьте себе карту в т.н. проекции Меркатора. На этой карте меридианы и параллели проводятся в виде абсолютно прямых линий, а участки суши, естественно, изображаются с искажениями. Именно таким образом составлены все морские карты. Более привычная для сухопутных пользователей - коническая проекция, где меридианы и параллели изображены в виде дуг, а искажения в изображении участков суши значительно меньше. Именно такие карты висят на стенах в кабинетах и офисах. Прямая линия, проводимая на карте в проекции Меркатора, называется локсодромия или румбовая линия, прямая на карте в конической проекции - ортодромия или дуга большого круга. Так вот, между линией конвенции 1867 года, проведенной по локсодромии и той же линией, но по проведенной по ортодромии в реальной жизни образовывается участок акватории в несколько десятков тысяч квадратных километров, весьма богатый рыбным запасам. При этом локсодромия оказывалась выгодна СССР, а ортодромия - США. Именно о том, какой из двух картографических методов использовать и спорили с 1981 по 1983 год. В основном, выясняли намерение сторон на переговорах 1967 года. Поднимались архивные материалы - вплоть до архивов британского Форин офиса, а также архивы Госдепа США и царского МИД. Естественно, нашлись подтверждения как одной, так и другой позиции. Так, в российских архивах нашли т.н. "шемизку" - бумажную папочку, в которую был подшит подлинник Конвенции. На ней, рукой российского дипломата 19 века, было сделано описание конвенции, из которого вытекало, что линия должна быть проведена по локсодромии. Напротив, дипломатическая переписка того времени из английских архивов вроде бы свидетельствовала в пользу ортодромии. Постепенно переговорщики стали приходить к выводу, что в 1867 году стороны вообще не придавали никакого значения тому, на каких картах будет проведена линия - на морских в проекции Меркатора или на сухопутных в конической проекции. Переговоры 1980 -1983 годов носили характер технических, обе стороны старались не выводить их на политический уровень, компромисс напрашивался сам собой. В 1993 году заместитель госсекретаря США Лоренс Иглбергер передал советнику посланнику СССР в США В.Исакову компромиссное предложение американской стороны. Особо было подчеркнуто, что предложение было лично рассмотрено и одобрено Президентом Рейганом. Суть компромисса на первый взгляд была проста - американцы предлагали провести прямую линию ровно между локсодромией и ортодромией (т.е. между советской и американской позициями), поделив спорный район пополам. Компромиссную границу назвали "прагматической линией". И здесь начался второй и самый драматический этап переговоров.

Второй этап, 1983 - 1986 годы. Вроде бы предложенный американцами вариант был прост и ясен. Азбучный компромисс, так сказать. Если бы не одна деталь. Иглбергер предложил использовать "прагматическую" линию "для всех целей при разграничении морских пространств между двумя странами". А это в корне меняло ситуацию. Дело в том, что первоначально переговоры шли только об уточнении границы 200-мильных рыболовных (экономических) зон. Использование формулировки "для всех целей" предполагало применение "прагматической" разграничительной линии и к разграничению континентального шельфа между двумя странами. А это уже совсем другое дело. В 1982 году была принята Конвенция ООН по морскому праву. Вне зависимости от того, как к ней в тот момент относились США, было ясно, что юридически границы континентального шельфа будут простираться, особенно в относительно неглубоких районах как Берингово море, далеко за пределы 200-мильных экономических зон прибрежных стран. Так вот, тот район континентального шельфа, который простирался за пределами 200 -мильных зон США и СССР почти целиком оказывался "по "американскую" сторону линии конвенции 1867 года. Т.е. если применение линии 1867 года к рыболовным (экономическим) зонам еще можно было кое-как признать справедливым, то в отношении континентального шельфа такое разграничение явно ущемляло интересы СССР. Что такое континентальный шельф с юридической точки зрения? Речь не идет о территории в сухопутном смысле. Права государства на континентальный шельф - это право вести самому разведку и разработку (и разрешать другим то же самое" природных ресурсов. Надо сказать, что шельф в районе Берингова моря весьма богат нефтяными ресурсами. Богат настолько, что правительство США под давлением своих нефтяных компаний начало выдавать лицензии на добычу нефти в спорном районе, не дожидаясь окончания переговоров - случай, беспрецедентный в международной практике. Только после протестов СССР выдача лицензий была заморожена. Настолько район Берингова моря был привлекателен для США, что в разгар переговоров в спорной зоне произошло несколько опасных инцидентов, связанных с угрожающими облетами советских поисковых судов американскими военными самолетами. (в отличии от разведки и разработки поиск не требует разрешения прибрежного государства, не влияет на осуществление суверенных прав на континентальный шельф и нет необходимости приостанавливать поиск на время ведения переговоров). Последовала обычная реакция - приведение советских вооруженных сил в состояние боевой готовности, протесты МИД. После протестов облеты прекратились. Еще один неизвестный эпизод холодной войны, который в принципе мог плохо кончиться. Немаловажно упомянуть, что площадь спорного района шельфа составляла несколько сотен тысяч квадратных километров. Однако вернемся к переговорам. Заявленные позиции сторон в ходе второго этапа сводились к следующему. СССР соглашался с американской "прагматической" линией, но только применительно к 200-мильным зонам. Район шельфа СССР резонно предложил поделить пополам. Позиция США была обезоруживающе простой и сводилась к следующему. В 1867 году Россия отдала США все права и интересы к востоку от линии, указанной в конвенции. Хотя прямо в Конвенции 1867 года это и не сказано, но именно такое пониммание СССР подтвердил, когда в принципе согласился на разграничение 200-мильных зон по линии конвенции. Особых правовых аргументов американцы не приводили. В ответ на это советская делегация говорила примерно так.- Отказ от суверенитета не может подразумеваться. Это - основополагающий принцип международного права. Т.е. государство, отказываясь от части своего суверенитета, отказывается только от того, о чем прямо записано в договоре. Нельзя утверждать, что установив линию конвенции 1867 года для разграничения земель Россия согласилась (когда не существовало понятия континентальный шельф) отдать и континентальный шельф материковой части России, не связанной не Аляской, ни с переданными островами. Более того, это - не теоретичесие домыслы. В конце 19 века между Россией и США был спор о добыче морских котиков в районе Берингова моря. США утверждали примерно то же самое - линия конвенции 1867 года распространяется на все случаи жизни. Арбитраж счел по иному и сказал, что линия конвенции 1867 года разграничивает только то, что прямо указано в конвенции - сушу. Россия тот арбитраж выиграла. В дальнейшем уже американцы использовали подобные аргументы на пограничных переговорах с соседями. Приводились и другие доводы. Вообще позиция советской стороны была не просто предпочтительнее. Она была юридически полностью обоснована, а позиция США - нет, и американцы это осознавали. Советские переговорщики даже предложили передать спор на рассмотрение Международного суда ООН в Гааге, от чего американцы, в виду юридической слабости своей позиции, естественно отказались. Чтобы понять значение этого предложения, вспомним, что с конца 40-х годов СССР считал Международный суд ООН орудием американского империализма. Если уж СССР и предложил передать спор в Гаагу, это свидетельствовало о просто-таки тысячепроцентной уверенности в обоснованности своей позиции. Однако советские бюрократические структуры, ведущие в то время переговоры, не стали (и совершенно напрасно) настаивать на передаче дела в суд, руководствуясь священным принципом "не высовываться". Вместе с тем, если бы предложение о передаче дела в международный суд было сделано, например, Горбачевым Рейгану во время очередного саммита и подано как пример нового мышления - беспристрастного применения норм международного права к спору между двумя сверхдержавами - американцам было бы очень трудно отказаться. Надо также сказать, что к тому моменту Международный суд в Гааге уже неоднократно рассматривал дела о разграничении морских пространств между государствами, причем дело о разграничении между США и Канадой в заливе Мэн решил отнюдь не в пользу США. Однако не случилось, побоялись доложить "наверх". В ответ на юридические аргументы американцы предложили поднять уровень переговоров и рассматривать вопрос не в правовом, а в политическом контексте. Главой делегации США был назначен легендарный американский дипломат Джон Негропонте. Надо с казать, что в условиях, когда сторона не уверена в юридической силе позиции перевод вопроса из правовой в политическую плоскость - классический прием мало-мальски грамотного переговорщика. Как бы то ни было, переговоры опять зашли в тупик. И здесь СССР пошел на уступки США, полностью отказавшись от претензий на континентальный шельф в спорном районе. Надо сказать, что это было сделано из весьма благородных побуждений. Бюрократические структуры, отвечавшие за отношения с США, опасались, что обострение ситуации на переговорах может осложнить наметившийся прогресс в советско-американских отношениях. Тем, кто все-таки не хотел отказываться от гигантских участков нефтегазоносного шельфа говорили - советские аргументы несостоятельны. Американцы по определению знают право лучше, а ваши провинциальные выкладки наверняка являются вашей личной фантазией и в серьезных переговорах недопустимы.. Мы решаем судьбоносные проблемы ракет средней дальности, а ссылки на котиков 19 века просто смешны. Нельзя из-за каких то правовых теорий ставить под угрозу исторический прорыв в советско-американских отношениях. Против такого подхода не возражали и ведомства, принимавшие участие в переговорах - Министерство обороны, КГБ. Поставил свою подпись под запиской в политбюро и глава Мингазпрома В.С.Черномырдин, который как никто хорошо знал о гигантских запасах нефти на шельфе Берингова моря (по тогдашнему распределению обязанностей именно Мингазпром, а не Миннефтепром отвечал за разведку нефти на шельфе. Соответственно, в переговорах участвовал Мингазпром). Еще раз подчеркнем, ни Министр обороны, ни Председатель КГБ, ни ЧВС не были сторонниками уступок. Просто время было такое - увольнения руководителей ведомств со старым политическим мышлением следовали одно за другим, а уступка американцам подавалась как прорыв в области советско-американских отношений. За противодействие прорыву можно было в два счета вылететь с работы. Единственным членом советского руководства, который не побоялся демагогии и резко выступил против уступок США был А.Н.Яковлев, который предпринял беспрецедентные для светского руководителя усилия, чтобы остановить переговоры, которые его напрямую в общем-то не касались. Эти усилия заслуживают отдельного рассказа. По результатам одной из его записок в Политбюро КГБ даже провел расследование с целью выяснить, кто распродает интересы Родины в Беринговом море. Однако дело шло не о продаже Родины, а о гораздо более серьезных вещах - политический процесс принятия решений по важнейшим вопросам жизни страны в позднем СССР был подменен процессом бюрократического согласования "позиций" между ведомствами. При этом ведомствами руководили люди, для которых личный доступ к цековскому корыту был неизмерим дороже, чем какие-то полмиллиона квадратных километров нефтегазоносного шельфа для страны. В этих условиях естественным было принятие таких решений, которые наиболее легко проходили процесс согласования. Еще раз повторим, что никто собственно не желал плохого. Просто было легче уступить американцам, чем объяснить начальству, почему переговоры зашли в тупик. Этот принцип, как видно из последних событий с российско-китайских отношениях, является и сейчас основным принципом российской внешней политики. После того, как в 1986 году было принято решение полностью уступить спорный участок шельфа американцам, переговоры вступили в третий и окончательный этап. Осталось лишь согласовать некоторые детали разграничения 200-мильных зон, что и было в достаточно короткие сроки сделано.